15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ). Он касается рассмотрения Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативно-правовых актов (НПА), решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ. С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с ГПК РФ.
КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.
Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Согласно КАС РФ административными являются некоторые дела, которые ранее рассматривались в порядке искового, приказного или особого производства. Например, к ним относятся дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, которые прежде рассматривались в порядке искового производства. Еще один пример - дела о взыскании налогов и иных обязательных платежей с физических лиц в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Ранее если налоги и обязательные платежи взыскивались с граждан, которые не являются ИП, налоговые органы вправе были обратиться в суд общей юрисдикции для выдачи судебного приказа (ст. 48 НК РФ и ст. 122 ГПК РФ), только если не было спора о праве. К административным делам отнесены и дела о прекращении деятельности СМИ. Прежде они рассматривались в рамках искового производства.
Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ: начиная с предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов. Из АПК РФ также заимствованы некоторые нормы, в том числе правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.
В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (ранее в процессуальном законодательстве были только заявления и исковые заявления). Также закрепляется возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии согласия) СМС-сообщениями, если у суда имеется расписка от данных лиц с указанием номера телефона. Прежде время суды также могли извещать участников судопроизводства посредством СМС-сообщений при соблюдении ряда условий.
Определены новые последствия отказа от административного искового заявления. В частности, если органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, которые являются субъектами публичных правоотношений, то рассмотрение административного дела по существу продолжается при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований.
В ГПК РФ не предусмотрено, как должен действовать суд, если истец отказался от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц. По общему правилу ГПК РФ отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу. Исключением были дела по оспариванию нормативных актов: после отказа от заявления производство по ним не прекращалось. В КАС РФ также указано, что в ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если его не поддержит лицо, в пользу которого оно подано. Согласно ГПК РФ суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска.
В КАС РФ установлены две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном деле. Это может быть либо процессуальное соучастие, либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.
Положения КАС РФ, регулирующие процессуальное соучастие, практически полностью совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ. Основное отличие заключается в том, что согласно КАС РФ, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех истцов (ответчиков), повторная подготовка и рассмотрение административного дела с самого начала не проводятся.
До принятия КАС РФ возможность обратиться с коллективным административным заявлением была закреплена только в АПК РФ.
Подавать в суд это заявление согласно КАС РФ могут граждане, а также иные лица, указанные в федеральном законе. Для данного обращения необходимо, чтобы одновременно соблюдались четыре условия:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.
Согласно КАС РФ, чтобы суд рассмотрел требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к этому требованию должно присоединиться не менее 20 лиц;
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (соответчиков);
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Вести в интересах группы лиц административное дело, возбужденное на основании коллективного административного искового заявления, может быть поручено (и на это должно быть указано в административном исковом заявлении) одному или нескольким лицам. Они вправе действовать без доверенности.
Если дело по такому заявлению уже находится в производстве, то лица, намеренные обратиться в суд с аналогичным требованием, могут выбрать, присоединяться ли к заявленному группой лиц требованию (с одновременным прекращением производства по индивидуальному заявлению). В случае отказа от присоединения суд приостанавливает производство по индивидуальным заявлениям до момента, когда будет принято решение по делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
Для лиц, которые могут быть представителями в суде, установлено дополнительное требование - наличие у них высшего юридического образования. Как и прежде, в настоящее время такого условия нет ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ.
Гражданин может лично вести дела, за исключением ситуаций, когда рассматриваются административные дела о признании нормативного правового акта или его части недействующими. В таких случаях заявители без высшего юридического образования вправе вести дела только через представителей.
Если гражданин - административный истец намерен вести данное дело самостоятельно, то при подаче административного искового заявления он должен указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии подтверждающих это документов. В случае когда данное требование не соблюдено, суд оставляет заявление без движения.
Организации, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, должны доказывать законность принятых ими нормативных актов, решений, действий (бездействия). Органы, организации и должностные лица обязаны подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основание своих возражений.
Административные истцы и иные лица, обратившиеся за защитой чужих прав, свобод и интересов, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но должны осуществлять следующее:
- указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);
- подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо что возникла реальная угроза их нарушения;
- подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.
В ГПК РФ отсутствовало подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений. В данном случае применялись общие правила доказывания.
Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению (далее - меры предварительной защиты) согласно КАС РФ сходны с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе.
Одно из отличий от положений ГПК РФ заключается в том, что в КАС РФ подробнее раскрыты требования к заявлению о применении мер предварительной защиты. В АПК РФ установлены аналогичные требования.
В КАС РФ определены случаи, в которых суд может применить меры предварительной защиты. Одним из них может быть случай, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца невозможна или затруднительна без принятия таких мер. В ГПК РФ меры по обеспечению иска разрешается предусмотреть, если их неприменение способно затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.
Меры предварительной защиты согласно КАС РФ могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не может.
В КАС РФ, как и в ГПК РФ, перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Ими могут быть, например:
- приостановление оспариваемого решения полностью или в части;
- запрет на совершение определенных действий.
Суд может принимать данные меры, если нет запрета на их применение по определенным категориям административных исковых заявлений.
По заявлению об оспаривании нормативного правового акта суд может использовать только одну меру предварительной защиты - запрет применения такого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие данного решения в части, относящейся к административному истцу.
Согласно КАС РФ суд наделен широкими полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании, а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Действия в отношении нарушителей порядка названы "мерами процессуального принуждения". В ГПК РФ также содержатся подобные положения.
Предусмотрены две новые меры процессуального принуждения:
- ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение этого участника слова;
- обязательство о явке.
Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к этому делу, а лишение слова - например, когда участник самовольно нарушает последовательность выступлений или двукратно не исполняет требования председательствующего.
Обязательство о явке - письменное обязательство своевременно являться по вызову суда на заседание и незамедлительно сообщать о перемене места жительства или места пребывания. Такие обязательства суд может брать только у лиц, которые по закону должны участвовать в судебном разбирательстве (например, представители органов госвласти), а также у лиц, чье участие признано судом обязательным. К лицу, которое не исполнило данное обязательство, могут быть применены привод и наложение судебных штрафов.
Остальные меры процессуального принуждения сохранили прежние названия, однако их содержание уточнено.
Максимальный размер большинства штрафов, предусмотренных ГПК РФ, не превышает 1 тыс. руб.
Исключением служит, например, штраф до 5 тыс. руб., который налагается на руководителя судебно-экспертного учреждения или эксперта. Еще один пример - штраф до 2,5 тыс. руб. в ситуации, когда должностное лицо утратило переданные ему на исполнение судебный приказ или исполнительный лист.
В КАС РФ установлены различные размеры судебных штрафов (например, для организаций - не более 50 тыс. руб., а для граждан - не более 5 тыс. руб.).
Увеличилось и количество ситуаций, когда суд вправе наложить штраф. Например, штраф может применяться, если сторона по административному делу противодействует своевременной подготовке к судебному разбирательству.
Определены случаи, когда суд обязан наложить на участника административного дела штраф. К таким случаям относится неявка в судебное заседание без уважительных причин лиц, участие которых в нем считается обязательным в силу закона (например, представителей органов государственной власти, должностных лиц) либо признано судом обязательным.
Срок принятия административного искового заявления к производству составляет 3 дня с момента его поступления в суд. Ранее для подобных дел специального срока принятия заявления к производству не было, поэтому применялся общий пятидневный срок.
В КАС РФ закреплены следующие общие сроки для рассмотрения административных дел:
- до трех месяцев - в ВС РФ;
- до двух месяцев - во всех остальных судах.
Продлить их можно максимум на один месяц. Для отдельных случаев предусмотрены иные сроки. Например, по делам о взыскании обязательных платежей и санкций установлен трехмесячный срок рассмотрения независимо от того, в каком суде рассматривается дело. Указанные общие сроки, за исключением срока рассмотрения дел в ВС РФ, продолжительнее ранее установленных ГПК РФ в отношении отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. Дела об отдельных действиях (бездействии) органов и должностных лиц рассматриваются в те же сроки, что и прежде.
Общие сроки подачи апелляционной жалобы (представления) остались прежними: месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме. Однако для отдельных категорий административных дел установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы (представления).Кроме того, для некоторых категорий административных дел сокращены сроки рассмотрения апелляционной жалобы (представления).
Уточнен срок подачи заявления о пересмотре дела при наличии такого вида новых обстоятельств, как определение или изменение в постановлении Пленума ВС РФ либо Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы в конкретном деле, если в соответствующем акте ВС РФ указывается на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов ввиду данного обстоятельства.
Этот срок по-прежнему составляет три месяца со дня вступления в силу постановления Президиума ВС РФ или опубликования постановления Пленума ВС РФ. Однако в КАС РФ есть два уточнения в отношении этого срока, сходных с содержащимися в АПК РФ.
Во-первых, заявление (представление) может быть подано не позднее шести месяцев со дня вступления в силу последнего акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу. Это действительно для случаев, когда исчерпана возможность обратиться в суд апелляционной и кассационной инстанций.
Во-вторых, если названное обстоятельство выявлено при рассмотрении жалобы (представления) о пересмотре судебного акта в порядке надзора, срок подачи заявления (представления) исчисляется со дня получения заявителем копии определения об отказе передать дело в Президиум ВС РФ.
Указаны случаи, когда административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства. К ним относится, например, ситуация, когда все лица, участвующие в процессе, заявили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным.
Согласно КАС РФ оспаривать можно только нормативный правовой акт, который на момент рассмотрения является действующим. Если НПА на день подачи административного искового заявления еще не вступил в силу, то судья возвращает это заявление. Если же срок акта истек, то судья отказывает в принятии заявления. Судебная практика на сегодняшний день сложилась иначе: судья отказывает в принятии заявления в обоих названных случаях.
В ситуации, когда недействующим признается нормативный правовой акт более высокой юридической силы, нормативные акты меньшей юридической силы не могут применяться, если воспроизводят содержание указанного акта, основаны на нем и вытекают из него. В этом случае акты меньшей юридической силы можно оспорить в упрощенном порядке, так как нет необходимости доказывать их незаконность.
Такое указание суд может включить в мотивировочную и резолютивную части решений по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Заместитель Кулебакского городского прокурора
Хрунова Е.Ю.